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日本海洋计划的“离岛”之谋

2017-09-18  作者:庞中鹏  来源:环球杂志  

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日本首相安倍晋三最近在出席“海之日”相关活动时致辞称,2017年9月将在日本召开世界海上保安部门的首长级会议,力争于2018年4月在日本内阁会议上决定制定最新《海洋基本计划》。

安倍说,日本的第三部《海洋基本计划》的重点工作之一是加强“领海警备”。日本海洋政策担当相松本纯表示,离岛是日本广大海域管理的根据地。

安倍政府的“海洋强国”战略正加紧落实,相关动作或将给本就不平静的地区乃至国际局势增添更多“不测”因素。

三个《海洋基本计划》

日本一直以“海洋国家”自居,并谋求再次成为一个海洋强国。进入21世纪后,日本加紧制定海洋国家规划,2007年4月,日本国会通过了《海洋基本法》,这是一部规划未来日本“海洋立国”的基本法规。

该法规开宗明义地指出,被海洋包围的日本,依据有关海洋法的联合国条约及其他国际公约,在为实现海洋可持续开发和利用的国际性合作中,谋求新型海洋立国。该法规的通过与施行,标志着日本正式公开了重视海洋、重视离岛保护、重视海洋战略性航道等海洋相关性战略事务的信心与“宣示”。

2008年3月,日本在内阁会议上通过了第一部《海洋基本计划》,该计划为指导日本海洋事务的具体行动指南,其有效期为5年。正是在第一部日本《海洋基本计划》内,2012年9月日本政府作出了对中国钓鱼岛及其附属岛屿所谓“国有化”的非法决定。

2013年4月,日本通过了第二部《海洋基本计划》,该计划是由重新上台后的安倍内阁主导通过的,突出了海洋资源调查、离岛保护以及加强日本周边海域的警戒监视体制等内容。

2015年6月30日,日本政府召开综合海洋政策总部(总部长为首相安倍)会议,确定了有关“离岛”保全和管理的新基本方针,其中明确写到在2015年度内确立钓鱼岛附近大型巡逻船组成的“警备专队体制”。该基本方针称,将加快作为日本领海基点的约280个无所有者的无人岛的“国有化”进程,旨在“加强对领海的管理”。

2017年7月17日,安倍明确指出:明年春天要着手制定新的《海洋基本计划》,在海洋产业利用、海洋安全保障、领海警备、治安确保、灾害对策及离岛保护等方面制定具体对策,规划制定围绕海洋等诸多情况的综合计划,举国推进涵盖范围宽泛的海洋战略。

“离岛方案”的图谋

有分析人士指出,日本的所谓“离岛”,是指除本州、北海道、四国、九州及与上述四大岛之间有桥梁或隧道等公共交通设施相连接的岛屿之外的其他岛屿。日本方面认为,可作为日本领海范围依据的400多个离岛,还有大部分未确定是否有私人岛主。

在日本海上保安厅所制作的海图中,有200个属于无名岛。日本在掌握这些岛屿的状况后,将会为无名岛取名,并将它们列入日本地图。早在2009年日本民主党执政的时候,日本就做过一次调查,那时日本周围的400多个岛被作为日本领海和经济海域界线的基点,当时仅调查了99个。

2017年4月1日,日本开始正式实施《有人离岛保护相关特别措施法》,以加强对有人离岛的支援和控制。该法的主要内容是推进土地收购,以防止外国船只非法入境等,加强离岛作为活动据点的作用。

日本媒体称,近年来外国资本购买国境离岛土地的现象在增加,安全保障方面出现了令人担忧的局面。日本政府据此判断,有必要把离岛作为保全领海以及排他性经济水域的据点,防止当地人口“过疏化”。

《有人离岛保护相关特别措施法》以此前的《离岛振兴法》等法律为基础,将148个岛屿列为“有人国境离岛”。其中71个处于国境边陲、地理和战略位置重要的岛屿被列为“特别有人国境离岛”,希望积极维持这些岛屿的“海洋活动基地功能”。

根据该法,日本政府将对这些离岛的“地域社会维持”进行特别财政拨款,避免这些岛屿“无人化”,使其继续发挥日本海洋“边界前沿”的作用。具体措施包括由国家出资购买土地,修建、修缮港湾以及渔港、道路、机场等基础设施,设置防止“非法入境”的海上保安厅及防卫省相关设施等。

海洋计划的背后

“离岛方案”是整个日本海洋计划的“切片”,步步升级的“离岛方案”代表着步步升级的日本海洋计划。海洋计划的背后,是日本政府的“政治军事大国梦”。

首先,视海洋为跳板,把海洋作为日本走向政治军事大国之路的重要战略步骤。近年来,日本转向政治军事大国之路的脚步有进一步加快的趋势,特别是安倍二次执政以来的近5年间,日本在军事与政治领域“冒进”的势头很强,如解禁二战后的禁区——开始施行集体自卫权,意欲在2020年一举实现修改和平宪法的图谋,为最终日本军力“名正言顺”走向海外并顺利行使武力做好铺垫。

而“经略”海洋,在海洋地缘政治方面扩大影响力,是施行集体自卫权、在海外行使与扩展军力最好的突破口。

第二,向海洋要能源资源,把海洋作为日本确保能源安全的重要来源地。日本是一个本土严重缺乏石油天然气等能源蕴藏的国家,其经济社会发展所需的油气等能源绝大部分都要依赖海外进口,为了分散严重依赖海外进口能源所带来的风险,日本近年来大力施行能源来源多元化战略,开采海底能源资源,就是其中一项重要的内容。

近几年,日本方面想方设法欲将冲之鸟礁“变岛”,其中一个重要的诱因在于冲之鸟礁周边海域具有重要的经济战略价值。

第三,以海洋为生命线,把确保海上航道安全作为日本开展经济贸易的重要战略保障措施。

在日本看来,其国内市场有限,以贸易立国,积极与海外开展经济贸易,是日本成为经济大国的重要诀窍之一,但与其他国家开展贸易就不可避免地要跨越海洋,所以确保重要海上航道的安全畅通便捷就成为日本维系海外贸易交流的必备条件之一。

如意算盘不易打

然而,“理想很丰满,现实很骨感”。日本海洋计划的如意算盘不会轻易打响。

首先,美国特朗普政府上台后,其亚太政策的模糊性与不确定性,给日本实施海洋强国战略蒙上了阴影。例如,美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)对日本打击巨大。TPP表面上看仅是一个多边贸易框架,但实质上,它代表着一种日本看重的海洋国际秩序——以日美为主导的太平洋国际贸易秩序。

第二,日本与一些国家存在着岛礁领土争端,这些争端制约着日本海洋战略的深入开展。例如,安倍近几年急欲改善日俄关系,除了想在日俄争执已久的北方四岛(俄罗斯称南千岛群岛)问题上获得外交突破外,还有一层战略目的,即在“北极航道利用”问题以及在北极地区增加日本影响力方面得到俄罗斯的配合,即使不予配合,也至少不反对。

但是,领土争端无异于横亘在日俄之间的一块“坚冰”,严重牵绊着日本与俄罗斯改善关系的步伐。日俄关系的踟蹰不前,会给日本海洋战略的触角伸向北极与北冰洋地区的努力与尝试带来很大的掣肘与不确定性。

另外,日本国内和平与进步的呼声,也会在一定程度上压缩日本海洋战略的空间。近来,安倍内阁的支持率一路下滑,已处于危险边缘。安倍重新执政的近5年间,大幅“向右转”的政策让不少民众失望。一些日本民众担忧,在和平宪法被大幅修改的条件下,日本军舰就可以自由派往世界任何海域(包括冲突地区),届时,日本军舰上的自卫队员,就有可能发生殉职或阵亡等不可测情况,这将会是日本民众不可承受之痛。

鉴于此,日本国内政坛各派力量将在修改和平宪法与自由向海外派兵等方面继续进行激烈的政治博弈,这也将会制约日本海洋战略的进一步开展。

(作者系中国社科院日本研究所副研究员)


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